לעיריית ת"א שק"ד בלעדי לקבוע תעריף חניה המבחין בין תושב למי שאינו תושב

השופט נ' הנדל:

1.        קיימים שני הסדרים מקבילים לגביית דמי חניה. אחד ארצי ואחד מקומי. המערערת מפעילה הסדר חניה מקומי בעיר תל אביב-יפו באמצעות טלפון סלולארי בתעריף מוזל לשעת חניה לתושבי העיר בעלי תו חניה אזורי. הפעלת ההסדר המקומי הינה מכוח חוק העזר לתל-אביב-יפו (העמדת רכב וחנייתו), תשמ"ד-1983 (להלן: חוק העזר העירוני). משיבה 1 (להלן: מילגם) מפעילה הסדר חניה ארצי בעיר תל אביב-יפו, אף היא באמצעות טלפון סלולארי בתעריף מוזל לשעת חניה לתושבי העיר. זאת מכוח סעיף 70ב לפקודת התעבורה [נוסח חדש] (להלן: סעיף 70ב לפקודה). המערערת הגישה תביעה לבית המשפט המחוזי בתל אביב-יפו בה"פ 743/08 (כבוד השופט י' זפט) למתן פסק דין הצהרתי לפיו מילגם איננה יכולה להפעיל את הסדר החניה הארצי באופן האמור לנוכח הוראות סעיף 70ב לפקודה. בית המשפט המחוזי דחה את התביעה ומכאן הערעור המונח לפנינו.

העובדות הצריכות לעניין

2.        המערערת זכתה במכרז פומבי להפעלת מערכת לתשלום דמי חניה בתחומי העיר תל-אביב-יפו. מכרז זה פורסם על ידי משיבה 5 (להלן: אחוזת החוף), חברה עירונית בשליטת עיריית ת"א, המסייעת לה בהסדרת התנועה והחניה בעיר. מילגם זכתה במכרז פומבי אחר שעניינו "הסדר חניה ארצי באמצעות טלפון סלולארי" (חס/16/2007) שנועד לספק שירותי גבייה של דמי החניה ב-28 רשויות מקומיות. מכרז זה פורסם על ידי משיבה 3 (להלן: משכ"ל) שהיא חברה בשליטת משיבה 2 (להלן: מרכז השלטון המקומי). משיבה 4 (להלן: עיריית ת"א) היא הרשות המקומית אשר גובה את דמי החניה בתחומי העיר ת"א - הן באמצעות המערערת והן באמצעות מילגם.

           עם פרסומו של המכרז הארצי הנ"ל, עתרה המערערת לביטולו לבית המשפט לעניינים מנהליים בירושלים בטענה שיש בפרסומו ובביצועו משום הפרת פטנט (עת"מ (152/07). במסגרת אותו הליך, הסכימה המערערת למחוק את עתירתה והתחייבה שלא לטעון נגד פרסום המכרז הארצי, למעט טענות לעניין הפטנט. המערערת עתרה לבית המשפט לעניינים מנהליים בת"א-יפו (עת"מ 1033/08) לביטול הנחייה של המשכ"ל ומרכז השלטון המקומי בדבר זכייתה של מילגם במכרז הארצי. במסגרת העתירה האמורה הלינה המערערת כי אין המרכז לשלטון מקומי מוסמך להפעיל בו זמנית יותר מהסדר חניה אחד, כך למשל באמצעות הטלפון הסלולארי. בית המשפט לעניינים מנהליים (כב' סגנית הנשיאה מ' רובינשטיין) דחה את עתירתה על הסף מחמת שיהוי. עם זאת, קבע לגופו של עניין כי מערכת התשלום באמצעות הטלפון הסלולארי איננה מהווה הסדר חניה נוסף אלא אמצעי נוסף לכרטיס החניה המופעל לשם גביית דמי החניה. הליך דנא הינו חוליה נוספת בשרשרת הליכים שמנהלת המערערת נגד המכרז הפומבי בנושא "הסדר חניה ארצי". על רקע דיוני זה, העלו המשיבים טענות מקדמיות נגד המערערת. כך למשל, שהיא הגישה את התביעה לבית המשפט המחוזי ולא לבית המשפט לעניינים מנהליים המוסמך לדון בתובענה, כדי לעקוף את השיהוי בהגשת ההליך. האמת תאמר, שטענות אלו ראויות לדיון אך בחרתי שלא להכריע בהן אלא לכבוש את הדרך בה נהג בית משפט קמא ולדון בסוגיה לגופה.

פסק דינו של בית-המשפט המחוזי

3.        בית המשפט המחוזי קבע בפסק דינו כי סעיף 70ב לפקודת התעבורה שעניינו הסדר חניה ארצי, אינו מגביל את מרכז השלטון המקומי או מי מטעמו לקבוע תעריפים שונים במסגרת הסדר החניה הארצי האחיד. בהפעלת הסדר חניה על תושבי העיר ת"א בעלי תו חניה אזורי, לא חרג מרכז השלטון המקומי מסמכותו הקבועה בסעיף 70ב לפקודת התעבורה. בית משפט המחוזי הדגיש כי המערערת מנועה מלטעון כלפי אחוזת החוף או עיריית ת"א באשר לסמכות מרכז השלטון המקומי להנהיג הסדר חניה ארצי אחיד כמשמעותו בפקודה. זאת, לנוכח הצהרתה בהסכם שנערך עם עיריית ת"א וכן לנוכח תנאי המכרז, אשר באופן מפורש מיידעים את המערערת בדבר פרסום המכרז לתשלום דמי חניה באמצעות הטלפון הסלולארי במסגרת הסדר חניה ארצי מכוח סעיף 70ב לפקודה. נקבע, כי עובר להשתתפותה במכרז וטרם כריתת ההסכם מכוח המכרז, ידעה המערערת שזכייתה במכרז לא תקנה לה בלעדיות מכל סוג שהוא בהפעלת אמצעי לגביית דמי חניה בעיר תל אביב וזו אף הסכימה לגבייתם.

טענות הצדדים

4.        עיקר טענות המערערת הוא כי לא ניתן במסגרת ההסדר הארצי האחיד כהגדרתו בסעיף 70ב לפקודת התעבורה להפעיל "הסדר מקומי" הקובע תשלום שונה לתושב העיר תל אביב ולמי שאינו תושב בה. משכך, מילגם איננה רשאית להפעיל במסגרת הפעלת הסדר חניה ארצי אחיד את הסדר החניה המקומי בעיר תל אביב באמצעות הטלפון הסלולארי, המיוחד רק לתושבי תל אביב בעלי תו חניה אזורי, בתעריף מוזל של 60 אגורות לשעת חניה. לטענת המערערת, תשלום דמי חניה מופחתים לתושבי תל אביב שיש בידם תו חניה הינו הסדר מקומי מעצם העובדה שהוא קבוע בחוק העזר העירוני. משכך, הסדר זה אינו חלק מהסדר החניה הארצי האחיד. לשיטתה, יש לפרש את המונח "אחיד" בסעיף 70ב לפקודה כתעריף אחיד בכל הארץ. לאמור: לו מרכז השלטון המקומי חפץ להפחית מהתעריף המרבי שקבע המחוקק, כי אז הפחתה זו צריכה להיעשות בצורה אחידה בכל הארץ, ולהחילה בכל הרשויות המנויות בהסדר. הפחתה לא אחידה תוך הבחנה בין נהגים המחנים במתחם אותה רשות חוטאת למטרה הגלומה בהסדר ארצי אחיד. עוד היא טוענת, כי הפעלת ההסדר המקומי על ידי מילגם תקטין את נתח השוק שלה בעיר תל-אביב-יפו ותצמצם את הכנסותיה. פגיעה זו עולה כדי עוולה של גרם הפרת חוזה הואיל ובהפעלת ההסדר המקומי מילגם גורמת לעיריית תל אביב ולאחוזות החוף להפר את ההסכם עמה.

           המשיבות מנגד, סומכות ידן על פסק דינו של בית המשפט המחוזי ומבקשות לדחות את הערעור.

דיון

5.        הסוגיה המשפטית העומדת לדיון בערעור זה מתמקדת בשאלה האם גביית תעריף ארצי אחיד מוזל על ידי מילגם הזהה לתעריף הנגבה על ידי המערערת בתחום העיר תל אביב-יפו הינו כדין בהתאם להוראות סעיף 70ב לפקודה. המחלוקת היא בעניין הפרשנות שיש להעניק להגדרת הסדר החניה הארצי כ"אחיד"- האם האחידות מתבטאת באמצעי תשלום אחיד או בתעריף תשלום אחיד.

           על פי תנאי המכרז, מופעל הסדר החניה הארצי מכוחו של סעיף 70ב' לפקודת התעבורה הקובע בזו הלשון:

70ב. הסדר חניה ארצי אחיד [תיקון: תשנ"ד, תשס"ה]

(א)   החניה בתשלום בדרך עירונית תהיה על פי הסדר חניה הנהוג בתחומי הרשות המקומית בה מצויה אותה דרך או על פי הסדר חניה ארצי אחיד, על פי בחירתו של נהג הרכב.

(ב)   בסעיף זה, "הסדר חניה ארצי אחיד" - כרטיס חניה ארצי מטעם המרכז לשלטון מקומי או כל הסדר אחר שיבוא מטעמו במקומו.

(ג)  שר הפנים ושר התחבורה יקבעו, באישור ועדת הכלכלה של הכנסת, את המחיר המרבי עבור החניה על-פי הסדר החניה הארצי האחיד.

           מלאכת הפרשנות מחייבת להידרש תחילה למילות החוק. על פי סעיף 70ב (ב) לפקודה, הסדר חניה ארצי אחיד הינו "כרטיס חניה ארצי". ההתייחסות היא כאמור לאמצעי בלבד. ההגבלה בתשלום היא על דרך קביעת מחיר מרבי (סעיף 70ב (ג) לפקודה). אין בסיס אפוא לפרשנות המוצעת על ידי המערערת לפיה מילגם לא רשאית לקבוע תעריף מוזל לתושבי המקום. קביעת תעריף אחיד, כגישת המערערת, איננה מתיישבת עם לשון הסעיף המקנה שיקול דעת לשר הפנים ושר התחבורה לקבוע את המחיר המרבי, שאין לחרוג ממנו (סעיף 70ב(ג) לפקודה). פרט לאמור, אין כל מגבלה נוספת בעניין התעריף. ניתן לטעון כי עצם קיומו של הסדר במסלול המקומי לפיו ניתן לגבות מחיר מוזל מתושבי המקום- כפי שנוהגת המערערת בפועל- מחזק את המסקנה שאף במסלול הארצי, רשאית מילגם לפעול באופן דומה.

           לעניין תעריפי חניה, קיימים שני הסדרים מכוח שני סעיפי חוק שונים. סעיף 77 לפקודת התעבורה מסמיך את הרשויות המקומיות, בפרוצדורה שנקבעה בפקודה, לקבוע תעריף חניה. הסעיף האחר - סעיף 70ב לפקודת התעבורה- דן בהסדר חניה ארצי אחיד ולפיו: "החניה בתשלום בדרך עירונית תהיה על פי הסדר חניה הנהוג בתחומי הרשות המקומית בה מצויה אותה דרך או על פי הסדר חניה ארצי אחיד, על פי בחירתו של נהג הרכב". להסדר החניה הארצי יש כאמור פרוצדורה אחרת לקביעתו- על פי קביעת שר הפנים ושר התחבורה באישור ועדת הכלכלה של הכנסת (סעיף 70ב (ג) לפקודה). ממד נוסף הוא שתחולת ההסדר שנקבע בחוק העזר או הסדר חניה ארצי אחיד היא על פי בחירתו של נהג הרכב. משכך, גם אם הרשות המקומית תקבע תעריף גבוה יותר או זהה לתעריף שנקבע ע"י הסדר החניה הארצי, עדיין הנהג עצמו יכול לבחור בתשלום לפי הסדר החניה הארצי האחיד, שהוא סכום שנקבע ע"י השרים ולא ע"י הרשות המקומית (ראו פרוטוקול דיון 354, ועדת הכלכלה של הכנסת, פברואר 2005). המחוקק הציב אפוא בפני החונה את רכבו שני מסלולים נפרדים שכל אחד מהם שואב את מקור סמכותו מסעיף אחר בפקודת התעבורה. כפי שיובהר בהמשך, מצב משפטי זה לא נועד להעניק את הבכורה למסלול אחד על פני האחר, כפי שעולה מטענת המערערת, אלא לענות על צרכי ציבור הנהגים.